REVISTA TRANSPORTE Y LOGÍSTICA - 09/02/2016
La Audiencia Nacional anula las multas de 43 millones a los transportistas del puerto de Valencia.
Texto íntegro de la sentencia.
Después de más de tres años de pleitos, la Audiencia Nacional ha fallado en contra la resolución de la Comisión Nacional de la Competencia de fecha 27 de septiembre de 2013 que impuso 43 millones en multas, resolución anulada por su disconformidad a derecho.
Así lo ha publicado la misma con fecha 5 de febrero de 2016. A continuación, adjuntamos la sentencia íntegra:
AUDIENCIA NACIONAL
Sala de lo Contencioso-Administrativo SECCIÓN SEXTA
Número de Recurso: 0000571/2013
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 05412/2013
Ponente llma. Sra.: Dª BERTA SANTILLAN PEDROSA
Sentencia Nº
Llma. Sra. Presidente:
Dª BERTA SANTILLÁN PEDROSA
Llmos. Sres. Magistrados:
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILLA FRAGOSO
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELÍAS
Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a veinticinco de enero de dos mil dieciséis:
Visto, en nombre de su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso administrativo nº 571/2013, seguido a instancia de la Asociación de Transportistas de Contenedores Valencianos (Transcoval) representada por la Procuradora de los Tribunales Dña Sofía Álvarez-Buylla, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. Ha actuado como codemandada la Asociación de Empresas de Logística y Transporte de Contenedores representada por el Procurador D. David García Riquelme.
El recurso versó sobre impugnación de Resolución del Consejo de Comisión Nacional de la Competencia (CNC), de 27 de septiembre de 2013, sobre imposición de sanción. La cuantía se fijó en 9.910.829 euros.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO-. La representación procesal indicada interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala contra la Resolución de referencia mediante escrito de fecha 29 de noviembre de 2013. Por decreto del Sr. Secretario se acordó tener por interpuesto el recurso, ordenando la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO-. En el momento procesal oportuno la representación de la actora formalizó la demanda mediante escrito de 21 de mayo de 2014 en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de rigor, terminó suplicando se dicte sentencia por la que:
"anule la Resolución de la CNC de 27 de septiembre de 2013, Exp. S/0314/10 y, de manera subsidiaria, los pronunciamientos Primero, Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto de la Resolución y, de manera subsidiaria,
se declare la ausencia de una conducta infractora, la ausencia de la existencia de un cártel, reduciendo la sanción proporcionalmente y, de manera subsidiaria, se declare la disconformidad a derecho y, en consecuencia, anula el pronunciamiento Tercero de la Resolución, no imponiendo multa alguna o sustituyéndola por una sanción que cumpla con los principios de legalidad y proporcionalidad".
TERCERO-. El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y con base en los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando la desestimación del recurso. Y la parte codemandada en su escrito de contestación a la demanda solicitó igualmente la desestimación del recurso.
CUARTO-. Solicitando el recibimiento del pleito a prueba, fue practicada la que, propuesta se declaró pertinente y tras evacuar las partes el trámite de conclusiones quedaron los autos conclusos y pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que tuvo lugar el día 28 de octubre de 2015. Por providencia de fecha 29 de octubre de 2015, se suspendió el plazo para dictar sentencia al haber planteado la Sala la tesis al amparo de lo establecido en el art. 33.2 de la LJ tras lo cual, se continuó la deliberación, los días 3 de diciembre de 2015 y 13 de enero de 2016.
QUINTO-. En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales, salvo el plazo para dictar sentencia por las razones expuestas.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO-. Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo la Resolución de la Comisión Nacional de la Competencia de fecha 27 de septiembre de 2013, por la que se impone a la hoy recurrente la sanción de multa de 9.910.829 euros por la comisión de una infracción prevista en el Artículo 1 de la Ley 15/2007, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
SEGUNDO-. La resolución de la CNC que hoy enjuiciamos declara en su parte dispositiva, en lo que ahora interesa:
-Primero: Declarar que en el presente expediente se ha acreditado una infracción del artículo 1 de la LDC y 101 del TFUE, en los términos expuestos en el Fundamento de Derecho QUINTO.
-Segundo: Declarar responsables de dicha infracción a … TRANSCOVAL.
-Tercero: De acuerdo con la responsabilidad atribuida en los Fundamentos de Derecho OCTAVO Y NOVENO, imponer a las autoras responsables de la conducta infractora las siguientes multas:
-TRANSCOVAL, 9.910.829 euros.
-Cuarto: Intimar a las partes declaradas responsables en el Resuelve SEGUNDO a que se abstengan en el futuro de conductas iguales o equivalentes.
-Quinto: Instar a la Dirección de Investigación para que vigile y cuide del cumplimiento íntegro de esta resolución.
TERCERO-. Los hechos que precedieron a este acuerdo y que resultan de trascendencia en este concreto procedimiento pueden resumirse, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, del modo que sigue:
1-. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 49.2 de la LCD, y en el marco de una información reservada, la Dirección de Investigación, el día 23 de marzo de 2011, llevó a cabo una inspección en las sedes de la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE LOGÍSTICA Y TRANSPORTE DE CONTENEDORES (en adelante ELTC) (folios 344 a 369), y de la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS, AUTÓNOMOS, COOPERATIVAS Y COOPERATIVISTAS DEL TRANSPORTE DE MERCANCÍAS POR CONTENEDOR DE LOS PUERTOS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, o TRANSCONT) (folios 370 a 369) con el objeto de verificar, la existencia en su caso, de prácticas restrictiva prohibidas por el artículo 1 de la LCD y por el artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
2-. Con fecha 14 de junio de 2011, de conformidad con el artículo 49.1 de la LDC, la DI acordó incoar expediente sancionador contra ELTC; TRANSCONT COMUNIDAD VALENCIANA, la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA; la ASOCIACIÓN NAVIERA VALENCIANA; la ASOCIACIÓN DE TRANSITARIOS, EXPEDIDORES INTERNACIONALES Y ASIMILADOS OLT; la ASOCIACIÓN DE TRANSPORTISTAS DE CONTENEDORES VALENCIANOS y la CONSELLERÍA DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, por posibles prácticas prohibidas en el artículo 1 de la LDC y en el artículo 101 del TFUE (folios 1269 a 1271). Dicho acuerdo fue notificado a las partes entre los días 17 y 21 de junio de 2011 (folios 1272 a 1303).
3-. Con fecha 17 de octubre de 2011, tuvo entrada en la CNC un recurso de ELTC contra acuerdo de fecha 23 de septiembre de 2011, por el que se denegaba la confidencialidad sobre la documentación en formato papel recabada en la sede de la mencionada asociación durante la inspección domiciliaria. El 20 de octubre de 2011, la DI haciendo uso de la potestad prevista en el artículo 37.1.d) de la LDC, suspendió el plazo máximo de resolución del procedimiento hasta la resolución por parte de Consejo de la CNC de este recurso, notificándolo a las partes. Y con fecha de 21 de octubre de 2011, la DI declaró cautelarmente confidencial parte de la documentación de ELTC hasta la resolución del recurso. Por Resolución de fecha de 2011, el día siguiente, 29 de diciembre de 2011. Con fecha de 8 de febrero de 2012, la DI procedió a incorporar el resto de la documentación en soporte papel de ELTC notificándolo a las partes.
4-. TRANSCONT COMUNIDAD VALENCIANA con fecha 20 de diciembre de 2011, y ELTC con fecha 22 de diciembre de 2011, interpusieron recursos ante el Consejo de la CNC sobre acuerdo de 13 de diciembre 2011. Con fecha de 3 de enero de 2012, la DI suspendió el plazo máximo de resolución del procedimiento haciendo uso de la potestad prevista en el artículo 37.1.d) de la LDC, hasta la resolución de los recursos, siendo notificado a las partes entre los días 3 y 5 de enero de 2012. El Consejo desestimó ambos recursos reanudándose el cómputo del plazo incorporándose a la documentación publica la versión censurada de los documentos con fecha de 29 de marzo y efectos de 23 de marzo.
5-. El 2 de octubre de 2012, tuvo entrada en el registro de la CNC un escrito de ATEIA-OLT VALENCIA, en el que recurría el Acuerdo de la Dirección de Investigación de fecha 20 de septiembre de 2012, por el que se cerraba la fase de instrucción del expediente de referencia. La DI, en uso de lo previsto en el artículo 37.1.d) de la LCD, suspendió con fecha de octubre de 2012 el cómputo del plazo máximo para resolver, reanudándose el 30 de octubre, una vez que el Consejo, por el Acuerdo de 29 de octubre de 2012, inadmitió el recurso.
Con fecha 20 de junio de 2012, la DI acordó, ampliar la incoación del procedimiento a las empresas concesionarias de terminales TCV STEVEDORING COMPANY SA, MARÍTIMA VALENCIANA SA y su sucesora NOATUM PORTS VALENCIANA SAU y MEDITERRANEAN SHIPPING COMPANY TERMINAL VALENCIA.
6-. En cumplimiento de lo previsto en el artículo 11.4 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia, con fecha 27 de marzo de 2013, la propuesta de la resolución fue remitida a la Comisión Europea, acordándose la suspensión del plazo de resolución que dispone el artículo 37.2.c) de la LDC, reanudándose el computo del plazo con fecha 28 de abril de 2013.
7-. Por Acuerdo de 30 de abril de 2013, teniendo en cuenta la regulación sobre la práctica de Pruebas y la celebración de Vista del artículo 51 de la LDC, el Consejo acordó no celebrar de Vista y en relación con las pruebas solicitadas por las partes, ordenó realizar las pruebas y actuaciones complementarias que se recogen a continuación, denegando motivadamente el resto. De acuerdo con el artículo 37.1.e) acordó la suspensión del tiempo máximo para resolver el expediente hasta la substanciación de las mismas. Por acuerdo de la Consejera ponente con fecha 4 de junio de 2013 se dio plazo para valoración de prueba que finalizó el día 3 de julio de 2013 levantándose en la misma fecha la suspensión, con efectos de 9 de junio.
8-. En su reunión de 17 de julio de 2013, y haciendo uso del artículo 39.1 de la LDC, el Consejo acordó solicitar a las partes información sobre volumen de negocios, necesaria para la resolución del expediente, dándoles plazo para la aportación de la misma. Conforme a lo dispuesto por el artículo 37.1.a) de la LDC, con fecha 19 de julio de 2013 se acordó suspender el plazo para resolver. Las respuestas tuvieron entrada en la CNC entre los días 26 de julio hasta el 28 de agosto de 2013. Con fecha 19 de agosto de 2013, con efectos del 18 de agosto, se levantó la suspensión, reanudándose el cómputo del plazo para resolver.
9-. El Consejo deliberó y terminó de resolver sobre este expediente en su reunión de 18 de septiembre de 2013. Finalmente, el 1 de octubre de 2013 se dictó la resolución aquí recurrida, cuya parte dispositiva hemos transcrito antes.
La resolución recurrida entiende acreditado que las Asociaciones de transportistas, tanto de empresas de transporte como de autónomos, que agrupan a los oferentes del servicio de transporte de contenedores del Puerto de Valencia, han unificado la conducta de sus asociados fijando los precios, las condiciones comerciales del servicio y otro tipo de cargos, como las demandantes de los servicios de transporte y con las concesionarias de las terminales. Y todo ello con la colaboración de la Autoridad del Puerto de Valencia y en determinados periodos con la de la propia Consellería de Infraestructuras Territorio y Medio Ambiente de la Comunidad Valenciana.
La distorsión de la competencia en el puerto de Valencia mediante el pacto de las penalizaciones por retrasos en la actividad de carga y descarga de contenedores, según la CNC, se ha llevado a cabo tanto por transportistas así como por transitarios y consignatarios y las empresas concesionarias de terminales del puerto, así como las autoridades públicas.
CUARTO-. En su demanda, la recurrente suscita como motivos determinantes de la anulación de la resolución sancionadora, la falta de tipicidad de su conducta y la infracción del principio de legalidad. La improcedente calificación de la infracción como muy grave y la ausencia de proporcionalidad que debería dar lugar, en cualquier caso, a reducir la sanción impuesta.
Ahora bien, mediante providencia de 29 de octubre de 2015 y, al amparo del art. 33.2 LJCA se acordó oír a las partes “sobre la incidencia que en este proceso puede tener la alegación de caducidad del procedimiento administrativo sancionador de los denominados cárteles referido por la recurrente en el R.C.A. nº 534/2013”.
A esta providencia contestó la parte recurrente, sosteniendo que a los 18 meses del plazo del que dispone la Administración para dictar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador hay que adicionar 291 días de los sucesivos periodos de suspensión, de manera que el plazo finalizaba el 1 de octubre y como la resolución sancionadora se notificó el 2 de octubre, se ha producido la caducidad del procedimiento.
El abogado del Estado formuló también sus alegaciones a la cuestión planteada por la Sala, a las que luego nos referiremos.
QUINTO-. Razones de sistemática procesal exigen abordar, en primer lugar, el motivo relativo a la caducidad del procedimiento sancionador al haber transcurrido más de dieciocho meses desde que se inició y hasta que se notificó la resolución que le puso fin.
Dispone el artículo 36.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, que “El plazo máximo para dictar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador por conductas restrictivas de la competencia será de dieciocho meses a contar desde la fecha del acuerdo de incoación del mismo y su distribución entre las fases de instrucción y resolución se fijará reglamentariamente”.
Y añade en su artículo 37.1 que: “ El transcurso de los plazos máximos previstos legalmente para resolver un procedimiento se podrá suspender en los siguientes casos: a.- Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias, la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios. (…)
d.- Cuando se interponga el recurso administrativo previsto en el artículo 47 o se interponga recurso contencioso-administrativo”.
Por su parte, el artículo 38.1 prevé que “El transcurso del plazo máximo de dieciocho meses establecido en el apartado primero del artículo 36 para resolver el procedimiento sancionador en materia de acuerdos y prácticas prohibidas determinará la caducidad del procedimiento”. Y, en antológico sentido, señala el artículo 28.4 del Reglamento de Defensa de la Competencia, aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, que “El plazo de instrucción del expediente será de doce meses a contar desde la fecha del acuerdo de incoación. El transcurso del plazo máximo de dieciocho meses desde la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador sin que se hubiera resuelto el procedimiento determinará la caducidad del mismo de acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artículo 38 de la Ley 15/2007, de 3 de julio”.
En el presente caso, el diez a quo de dicho plazo se produce el 14 de junio de 2011 y el diez ad quem, el de notificación de la resolución sancionadora, debería haberse producido como fecha límite el 14 de diciembre de 2012 si bien, como reconoce de manera expresa la demandante en su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo que dio origen a este procedimiento, la resolución sancionadora le fue notificada el 2 de octubre de 2013.
Resulta incuestionable entonces que entre una y otra fecha, 14 de junio de 2011 y 2 de octubre de 2013, transcurrieron más de 18 meses pero también que el plazo para resolver quedó interrumpido al concurrir las circunstancias que, con ese efecto, prevé la Ley.
Así consta, como se ha destacado en el relato de antecedentes, que en la tramitación del presente procedimiento han tenido lugar las siguientes suspensiones:
Las tres primeras, al amparo del art. 37.1.d) del Reglamento; la cuarta, conforme al art. 37.2.c); la quinta por el 37.1.e) y la sexta, por el 37.1.a), del siguiente modo:
Del 20 de octubre a 29 de diciembre de 2011 por un total de 70 días.
Del 3 de enero al 22 de marzo de 2012 por un total de 79 días.
Del 4 de octubre al 30 de octubre de 2012 por un total de 26 días.
Del 27 de marzo al 28 de abril de 2013 por un total de 31 días.
Del 30 de abril al 3 de julio de 2013 por un total de 60 días.
Del 19 de julio al 19 de agosto de 2013 por un total de 30 días.
En consecuencia, ha de considerarse que el plazo para resolver ha estado suspendido durante un total de 296 días.
SEXTO: Fijado, conforme a lo expuesto, el tiempo total de suspensión, el día final del plazo habría de determinarse “añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo”, tal y como previene el apartado 3 del artículo 12 del Reglamento de Defensa de la Competencia aprobado por Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero.
Sin embargo, sobre esa regla de cómputo entendemos que tiene una incidencia relevante, el criterio seguido por el Tribunal Supremo en la reciente sentencia dictada con fecha 15 de junio de 2015, recurso núm. 3454/2013, que casa y anula la de esta Sección de fecha 31 de julio de 2013. Razona el Tribunal Supremo en el fundamento de derecho sexto de dicha sentencia lo siguiente:
“No se discute en el motivo que el plazo inicial de caducidad de los expedientes sancionadores en la normativa de competencia es el de 18 meses (artículo 36.1 de la Ley de Defensa de la Competencia 15/2007) y que el día inicial de este plazo es aquel en que se hubiera acordado la incoación del procedimiento, fecha que en el cao de autos coincide con el 16 de junio de 2008. Tampoco se discute en casación la aplicación del art. 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, sobre el cómputo de los plazos máximos de los procedimientos en casos de suspensión a tenor del cual el órgano competente de la Comisión deberá adoptar un acuerdo en el que se señale la casa de acuerdo con lo dispuesto en el art. 37 de la Ley 15/2007, de 3 de julio. Y de los dispuesto en el tercero de los apartados del señalado precepto, para la determinación del día final del plazo en los supuestos de suspensión.
La controversia se centra en una cuestión muy precisa, que es la forma de cálculo del plazo a tenor de lo dispuesto en el art. 12 del Real Decreto 261/2008, y la aplicación del artículo 48 de la ley 30/1992.
Partimos, pues, de los datos procesales pacíficos de que el plazo de caducidad de 18 meses comenzó a correr el 16 de junio de 2008, con la incoación del procedimiento sancionador, de manera que el término del plazo inicial, era el día 16 de diciembre de 2009. Se acepta que dicho plazo fue suspendido por acuerdo de la Comisión Nacional de Competencia de 29 de Noviembre de 2009, por la razón de la necesidad de practicar cierta prueba y que esa suspensión fue alzada por nuevo acuerdo de la Comisión de 30 de diciembre de 2009, esto es, una vez excedido el término del plazo inicial, que, recordemos, se fijó el 16 de diciembre. Es también aceptado por las partes y así se deduce de los anteriores hitos procesales, que el tiempo que media entre el día de la suspensión, acordada entre el 25 de noviembre hasta el momento de la reanudación, el 30 de diciembre de 2009, es el de 35 días naturales.
Pues bien, la cuestión litigiosa se refiere en exclusiva a la determinación del diez ad quem o día final del plazo de caducidad. Para ello acudimos a las previsiones del art. 12 del Real Decreto 261/2008 que dispone: “en los casos de suspensión de plazo, el día final del plazo se determinará añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo”. Por ello, el último día del plazo fue el 21 de enero de 2010, fecha en la que la Comisión dicta la resolución sancionadora.
Pues bien, se advierte en la interpretación de la Sala de instancia un doble error interpretativo. Por un lado, la Sala de instancia toma en consideración, y así lo expone en la sentencia, los días hábiles que median entre el acuerdo de suspensión y su posterior alzamiento, cuando el tenor literal del artículo 12.3 del Real Decreto 261/2008, es claro y no existen dudas interpretativas acerca de que se trata de días naturales.
La Sala de instancia mediante su propia interpretación considera relevante la reanudación del plazo tras la suspensión pero no atiende al criterio señalado en el indicado precepto al término del plazo inicial.
De modo que, cuando se acuerda por la Comisión la suspensión del plazo del procedimiento, para el cálculo nuevo del plazo, ha de partirse necesariamente del término del plazo inicial, siendo así que el tiempo transcurrido entre el término inicial del plazo y aquel posterior al que se refiera la suspensión resulta irrelevante a los efectos de la caducidad. Dicho en otras palabras, a los efectos de la caducidad del procedimiento, el único período en el que es posible que incida la suspensión es aquel que resta hasta alcanzar el término del plazo inicial, lo que determina que el tiempo que exceda de dicho momento carece de virtualidad y eficacia a los efectos aquí debatidos.
En el caso ahora enjuiciado, si la fecha de incoación fue la de 14 de junio de 2011, el término del plazo inicial se produciría el 14 de diciembre de 2012.
Ahora bien, el Tribunal Supremo ha incluido en su sentencia de 15 de junio 2015 una consideración sobre los períodos de suspensión que pueden ser adicionados a ese plazo inicial que opera como referencia para la determinación del plazo máximo de duración del procedimiento hasta el día 6 de octubre de 2013.
En el supuesto que analizamos este criterio viene a signigicar que de los seis periodos en que el procedimiento estuvo suspendido, los tres primeros –que totalizan 175 días- transcurrieron antes del término del plazo inicial –como vimos, el 14 de diciembre de 2012-, pero los tres restantes tuvieron lugar después, pues el primero de estos tres arranca del día 27 de marzo de 2013.
SÉPTIMO: Procede, en consecuencia, estimar el recurso contencioso administrativo, declarando caducado el expediente administrativo sancionador y se anula la resolución impugnada, sin que se haga expresa imposición de las costas causadas en esta instancia conforme a lo establecido en el art. 139.1 de LJCA atendidas las dudas de derecho suscitadas en torno a la aplicación del criterio que ha sido finalmente asumido.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.
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